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    • 武文忠:注册测绘师要嵌入到多测合一全流程中

      【麦街讯】2019年12月20日,由中国测绘学会主办的“多测合一”高峰论坛,在北京中国测绘大厦多功能厅举行。

      武文忠:注册测绘师要嵌入到多测合一全流程中

      会议简介:为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求,发挥测绘地理信息技术的基础作用,促进“多测合一”工作的高效开展。

      会议主要内容:解读“多测合一”相关政策、要求,了解省市行业主管部门以及生产单位和信息化支撑企业的落地试点经验,并相互交流探讨。

      一)“多测合一”相关政策、要求解读

      (二)省自然资源主管部门领导介绍省级试点经验介绍

      (三)地级市自然资源主管部门介绍市县级试点经验介绍

      (四)省级生产单位实际生产经验

      (五)信息化支撑企业介绍“多测合一”落地经验

      下文为国土测绘司司长武文忠的讲话实录,原文为演讲,为了成文需要,本文略有修改,并重新进行分段便于读者阅读。

      武文忠:注册测绘师要嵌入到多测合一全流程中

      国土测绘司司长武文忠在会上发言

      非常高兴和大家有这样一个机会对多测合一这一重大改革事项进行一些交流。在交流之前,首先说明两点:

      第一点,“多测合一”现在已经不是一个话题了,它是国务院确定的在建设工程项目审批改革当中的一个重大改革事项,是我们部里面承担的重大的改革任务之一;

      第二点,今天远没到政策解读的阶段,应该说现在是在形成政策过程当中,和大家进行思路考虑上的一些交流。所以不能作为政策解读,一切都是在探讨和思考当中。

      我今天从三个方面来和大家做一个交流。

      首先,是“多测合一”改革的一些背景;

      其次,是国土测绘司在承担这项工作以后,我们一些工作进展向大家做一个报告;

      再次,也是今天交流的重点,我们目前在政策设计当中形成的一些思路,建设项目多测合一的改革是贯彻落实党中央和国务院在推进建设项目多审合一、多测合一、多规合一,这一系列改革当中的一个重要改革事项,重要的改革组成部分,也是当前党中央在着力优化营商环境方面的一个重要的内容。

      在2018年5月,国务院办公厅在印发的《开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》当中,就提出了推行“联合勘验、联合测绘、联合审图、联合验收”的要求。2018年5月份提出的内容中,明确地提出要联合测绘。到今年3月份,国办在《关于开展工程建设项目审批制度改革实施意见》中,再次提出一次委托、联合测绘、成果共享的要求,并把《试点通知》中对“联合测绘”的要求,进一步具体化、分解,改为一次委托、联合测绘、成果共享。在总理的政府工作报告中,又明确提出要推进工程建设项目审批中“多测整合、多验合一”。

      前不久,自然资源部印发的《关于以多规合一为基础,推进规划用地多审合一、多证合一改革的通知》中,明确提出了推进多测合一、多验合一的目标。而且在改革的通知形成过程中,陆昊部长也明确赞成说,多测合一是我们部在推进这项改革当中的一个重要的亮点。这些工作应该说在党中央、国务院相关的一些政策要求结束以后,我们各个地方就已经分头行动了,开展了一系列前期的试点和探索工作,已经在上海、浙江等省市和部分城市启动了试点工作,已经形成了一些非常好的经验和做法,为了把这些经验和做法进行名列、进行整合,在全国形成一个附近推广的模式。

      所以,我们有必要在物理层这个层次来制定相应的改革措施和政策。在今年的8月份,陆昊部长等领导分别做出批示,要求国土测绘司来牵头,为多测合一这样一个重要改革事项进行调研。我们接手这项工作后,把做了一些工作的情况给大家做一个报告。测绘司在接受这项任务后,又会同登记局和开展这些工作比较有经验的地方,做了大量的调查研究,同时也邀请了相关的专家进行了一系列的座谈研讨。在座的好多专家都参加过一些这样的调查研究,另外我们按照部里面统一的要求,由测绘司牵头会同相关各司、一些部属单位、一些测绘单位,开始相关的政策研究。

      要推进这项工作,首先要把整个这项工作当中,或者说建设项目审批的全流程当中,涉及到的测绘事项先要摸清楚;把这项工作当中涉及到的相关的技术标准摸清楚;把这项工作当中涉及到的相关各方摸清楚;把目前工作推进当中存在的问题摸清楚。所以我们还是要坚持问题导向的思路。

      一、“多测合一”涉及到的测绘事项和分类

      经过大量的调研、座谈、分析、梳理,现在我们掌握的大致是这么一个情况。从建设项目的立项到竣工,以及产权登记这一个全流程中,在机构改革前,大概涉及到原规划、国土、房产、住建、消防、人防、园林等一系列部门,它们分别在不同的环节承担了审批、监管、估计、发证的工作。在机构改革后,目前涉及到的就是自然资源、规划,进入到这两个系统当中,还有住建、消防、人防、园林。从全国各地的情况看,部门还有很多差别,但整体有代表性的,整个流程当中,主要涉及到大概十五项测绘事项。这十五项测绘事项分布在全流程各个阶段,阶段和阶段之间,从时间推进过程来看从几个月到几年不等。

      这些事项,我们按照大的审批环节来进行梳理,大概分成五个阶段。分别是在建设用地的预审和选址阶段、建设用地的规划许可阶段、建设工程规划的许可阶段、施工阶段、竣工验收登记阶段。可能各地会略有差别,但是从性质上划分的话基本是这样。

      1、在建设用地的预审和选址阶段,主要是选址测绘一项;

      2、在用地的规划许可阶段包括了三项,土地勘测定界、调查、拨地测量;

      3、在工程规划许可阶段,包括了建设图的测绘和房产面积测算两项;

      4、在施工阶段,主要包括了规划放样和规划监督测量;

      5、在竣工验收阶段,包括了土地核验、规划核实、房产测绘、消防测量、人防测量、绿化测量、地下管线测量等七项。

      验收阶段包括测绘事项最多,归纳下来就是五个阶段,十五个测绘事项,这是我们对整个流程当中涉及到的测绘事项梳理的一个结果。


      二、“多测合一”改革涉及到的主体

      整个“多测合一”主要涉及到三方主体。

      1、行政部门

      从性质上分三个方面,即行政审批部门、行政工作部门、行政主管部门;第二个是行政相对人建设项目单位;第三个是测绘单位。

      2、行政相对人

      从这三个方面来看,在整个“多测合一”改革当中,我们要保护行政相对人的合法权益,为行政相对人,为下一步整个工程建设项目后续的一些应用和产业的发展,营造优良的营商环境。

      从这个角度说,重点是要对行政单位行政行为进行规范,所以行政部门要承担更多的责任。

      3、测绘单位

      要保护测绘单位的合法权益,为测绘单位营造良好的营商环境,但同时也要赋予测绘单位相应的责任,规范测绘单位的行为。

      所以,在”多测合一“改革当中,这三个方面要承担不同的角色,受到不同政策保护和制约。


      三、“多测合一”的涵义和范围

      可以看出“多测合一”的定义也是在不断递进的,由原来的联合测绘,后来是多测整合,现在是多测合一。我认为这个提法也是不断认识深化的过程,符合目前的规律。因为从客观的角度说,或者从技术的角度说,在全流程的五个阶段,涉及到的测绘事项来说,是不可能简单的从技术上去合一的。

      所以在一个阶段里面,我们曾经觉得多测合一有点难以做到,所以后来就把它叫联合测绘或者叫多测整合,但后来我们经过进一步分析后,认为多测合一和前面的“多审合一、多规合一、多验合一”从对仗的角度来说,也有它的科学性和一定道理。“多测合一”不能把它简单理解成把全流程的不同阶段的测绘量合成一个测绘事项。

      我们认为可以从三个层次上去改正它。我们要实现对同一标的物测一次,同一个测绘事项由一家测绘单位来承担,同一项测绘成果指向审批部门提交一次。这样的几个“一”体现出来,我们认为仍然可以把它概括为多测合一,这一块大家也可以再进一步的探讨。

      我们当前在国家层面确定的多测合一范围大概是对建设项目这一块,是建设项目审批当中的改革,主要针对房屋建筑和城市基础设施,覆盖建设项目审批的全流程设计和测绘事项,可能在各地有不同的范围。我想各地可以根据自己工作推进的实际情况可以比这个范围更大,不影响各地已经推进的一些多测合一实践。


      四、“多测合一”具体政策设计

      在具体的政策设计中,主要想从这么几个方面来推进多测合一改革。

      1、“多测合一”的事项划分原则

      首先是要整合测绘事项,按照它的内容、目标、上报的对象、执行的技术标准、针对的标的物等方面进行整合。

      目的是来压缩整个建设项目审批的时间,整合的原则是按照一个审批阶段设置一个审批事项,来考虑建设项目的周期、各等级测绘单位技术能力,按照五个阶段的审批把所有测绘事项分为五个测绘事项,当然各地可能会有一些差别,但可以根据这个原则,对原来设置比较零散测绘事项进行整合,一个测绘事项只有一个测绘单位来承担,这也是我们去年的一个的目标和原则。

      2、相关测绘标准的整合和梳理

      对整个流程分别使用的测绘技术标准,我们也做了一个详细的梳理,这些标准分属于不同的部门分头提出和制定,对当前杂乱、矛盾、交叉的技术标准进行统一,确保各部门、各测绘单位在项目实施过程中形成的数据的统一执行。

      对标准的整合大概分两个层面推进。

      第一个层面,在部里这个层面,要会同有关部门,主要是针对房产测量、建筑面积计算等方面的标准来进行修订和整合,推进数据标准化工作。对多测合一中涉及到的国家标准、行业标准,进行了梳理,也根据各地的实际情况,我们推荐一些标准在多测合一改革中使用,包括对检查测量规范等方面。

      第二个层面,在省级主管部门层面,希望大家能够遵循着同一标的物的测绘使用同一技术标准或者使用统一的技术指标的原则,来对本地区在整个建设项目测绘中使用的标准进行认真梳理和分析,进行整合和统一。

      从目前掌握的情况看,各地大概分两种方式来做,在省级这个层面,一种是通过对所属区域使用的标准进行梳理后,由省厅统一编制一个覆盖多测合一全流程的标准,然后在全省推广使用;还有一种做法是在省级层面,对整个标准进行梳理后,认真筛选,确定一个“多测合一”中使用标准的清单,推荐给各个部门和测绘单位来使用,大家按照清单中的标准进行测绘,避免各地在执行标准上相互不一致的问题。

      3、“多测合一”要采用国家统一的测绘基准

      要强调在整个多测合一测绘事项中,要采用国家规定的测量基准,依法建立相对独立的平面坐标系。当前存在的一些乱象,不使用国家统一的基准,不使用国家统一的坐标系,有些地方还在用54北京坐标系和80坐标系。我想在这儿再强调一下,现在国家统一的坐标系就是2000国家大地坐标系,这是我们现阶段国家唯一的法定的国家坐标系统。如果各地根据工程建设需要,要设立相对独立的平面坐标系,必须要依法经过审批,而且与国家大地坐标系建立联系。

      4、推进“多测合一”测绘成果在部门间的共享

      对承担行政审批事项的行政部门的约束是改革当中的一个重头,要推进测绘成果在这些承担审批事项部门间的互认、共享。要求我们的这些行政审批部门不得让行政相对人重复付出测绘成本,这是我们当前改革当中主要需要整治的一个问题。过去我们很多行政相对人是深受其苦,行政部门要求提供不同的技术标准,增加行政相对人的负担。

      加强行政审批的实践,要求审批部门要通过建立部门间的共享机制,采取相应的技术手段来提高测绘成果在部门间的共享。另外,各地要运用信息化手段,将测绘成果上传到政府统一建设的项目审批平台上。要强调的是,在整个审批的过程当中,如果需要使用到基础测绘成果的,各级自然资源主管部门按照《测绘法》相关的要求,免费提供。


      五、明确测绘单位在多测合一中的权责

      针对测绘单位、测绘项目的承担人,在这个流程当中处于两个角色。

      一是要受保护的角色,要保护测绘单位的合法权益,优化测绘的市场环境,规范整个测绘事项中的一些管理程序。

      二是要规范测绘单位自身的一些情况。


      六、注册测绘师制度如何嵌入到多测合一流程

      在改革当中,主要是要提出这样一个要求,即在相关的测绘项目的实施和成果提供活动中,试行项目的技术设计书和测绘成果最终由注册测绘师签字生效的机制。这个制度,我想是我们在整个测绘资质、资格制度改革当中,全链条形成闭合的一个重要举措。

      在前段时间的测绘资质政策改革当中,把原来注册测绘师和测绘资质挂钩的做法给改掉了。一些注册测绘师有点人心浮动,脱钩以后,测绘师的价值怎么体现,拿到的证书有什么用,测绘师的权益如何得到保障?

      注册测绘师制度是独立于测绘资质管理行政许可的另一项行政许可,所以注册测绘师的执业权、合法权益不需要通过另一项行政许可制度来实现,它自身已经是合法建立的一个行政许可证,应该通过法定的应该具有的合法权益,通过一些制度去保证。

      现在回过头来看,不需要在测绘资质当中规定注册测绘师。和测绘资质挂钩就形成对立面,测绘单位对此有意见,觉得我拿的是测绘资质,为了保有能达到测绘资质所要求的标准条件,不得不花很多的钱去养注册测绘师,而这些注册测绘师实际上对企业来说并没有产生直接的收益,除了资质规定的这些能用之外,其他方面没能用上,一些企业对这样一个政策设计有意见,有段时间说是增加了企业负担,恶化了我们市场的环境等等,给部里提了很多的意见。

      但一旦脱钩以后,注册测绘师又觉得我们考取证书毫无用处,花了很多的精力、财力、获取证书,毫无价值,所以,我想我们会通过相应的其他制度的改革,来把注册测绘师的战略加以体现。测绘成果在整个的建设项目审批当中落实注册测绘师盖章签字,在竣工验收、产权登记当中,具有不可替代的这样一个法定性、权威性,而这样一个法定性和权威性,同时必须要通过高质量的、高可靠的测绘成果来保障。最终要承担起相应的责任,这个保障应该通过注册测绘师制度的嵌入来形成,再进一步的强化测绘单位的质量责任。

      通过制度的设立,要求行政审批单位不得指定测绘单位,一个测绘项目只能由一家测绘单位来承担等等这样一些政策来保障我们测绘单位的权益,有了权以后,责任也得承担起来。测绘成果的质量,按照《测绘法》,谁测谁对测绘成果主要负责的法定性要求,所以,要进一步强化测绘成果形成者是测绘单位的质量责任和义务。


      七、优化营商环境,建立公平的市场竞争机制

      我们想提出的政策导向是优化市场环境来促进公平竞争,要清理和取消原有的一些地方保护政策、部门保护政策、垄断性政策等,来形成一个开放型的、公平竞争的测绘市场环境。我们对各类测绘单位要同等对待,不得变相指定测绘单位承接项目,纠正测绘单位借用行政职能或者行政资源垄断经营和不合理收费等。

      另外,我们通过加强信用管理,来形成更加公平的、规范的正常环境,让具有不良行为的、信誉不好的测绘单位在市场当中不受限,给合法经营的、规范经营的、侧重质量的单位创造更好的环境。


      结语

      最后,我想给大家说,“多测合一”改革是我们自然资源部门的重大改革任务之一,各省级自然资源部门要落实责任,积极推进,同时要加强对市县政策的指导,跟踪了解改革当中的一些难点、热点、问题,及时报送各地的一些做法和经验,另外在改革的具体实施当中,市县自然资源部门要切实强化责任意识、担当意识,积极地去细化一些改革的政策措施,积极地根据各地的实际情况去推进这些政策的落地。

      我们接触工作时间很短,刚形成还比较粗浅的想法,也有诸多的不完善,甚至是不可行的。也非常欢迎各地各届人士给我们提出意见和建议,只有大家群策群力,共同出谋划策,才能让“多测合一”这样一个重大的改革事项能够达到党中央的要求,能够使我们测绘的市场环境得到很大的改善。

      好,谢谢大家。             

                                                                                               国土测绘司

      武文忠

      浙江·温州
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