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    • 斑点牛注册测绘师执业调研建议

      斑点牛注册测绘师执业调研建议

      尊敬的领导,您好:

      以下是本人对注册测绘师制度的一些看法和建议,时间仓促,行文和观点多有纰漏,不吝大方。感谢您在百忙之际抽空阅读,本人不胜感激。

      一、对测绘质量管理制度的建议

      在国务院证照分离的改革要求下,企业前置的审批逐步放开,准入的门槛日益降低,放开后后行业管理的压力会变大,影响测绘地信产品质量。资质放宽后,测绘企业可能井喷,然而随之而来的是企业规模越来越小,行业监管的压力日益增大。

      在日益激烈的市场竞争下,测绘小微企业数量变多,存活周期变短,这都是可以预期的,若仅仅依赖质量抽查和资质巡查来作为监管手段,在目前行政资源没有得到显著加强的情况下,很难提高抽查覆盖度,从而失去对小微企业的监督。

      目前,测绘企业小微化严重,测绘成果质量普遍缺少必要的把关,企业质量意识不强,二检一验制度流于形式。

      测绘项目普遍缺少方案设计和质量控制措施,个别微小企业甚至没有配备专职的质量检查人员,测绘产品标准化程度非常低,很多企业技术人员没有翻过相应规范标准。行业有沦为劳动密集型产业的趋势,从业者成为数据民工。

      完善的注册测绘师执业制度可以解决新形势下行业监督管理的问题。

      本人有如下建议:

      1)测绘产品质量管理应尝试市场化变革,强化验收环节,建立质量验收体系。

      现阶段存在测绘企业日益增多和测绘质量检查机构严重不足的矛盾,行业管理部门的质量监督没有能做到常态化,质量检查重任落在质量检查中心肩上,质检力量相当薄弱。

      测绘质量管理主要由测绘质检机构实施3年到5年覆盖一次的抽检,测绘企业众多,但质检机构技术人员相对不足,质检机构已然不堪重负,测绘产品质量却得不到全方位监管。在对质量更重要的验收环节却没有得到足够重视,这种质量管理模式很难在市场准入宽进的同时做到严管,从而影响测绘产品质量。

      另外,由于测绘地信项目发包方多为政府部门采购,发包方主体产权和职责不统一,造成对产品质量要求不高,乃至缺少了质量管理中最关键的验收环节,或者只走形式,甚至没有。以至于测绘企业可以偷工减料,不按国家标准生产,以获取竞争优势和利润,使测绘行业进入低质恶性竞争的泥潭,市场环境恶化。

      要改变这个局面应进行系统性的改革,改变老的模式,把质量管理重任交给市场参与方,从而极大加大质量监督力量。可以考虑实施强制验收制度,改变目前验收环节缺失,导致产品质量下降的现状。

      质检机构是中介组织,应改变质量管理思路,走市场化道路,建立市场化的第三方质量验收制度,质量报告必须由注册测绘师来签字盖章。

      2)推出注册测绘师事务所试点,为今后的测绘市场监管提供思路。

      用无限责任的事务所来承担测绘质量管理重任,展开第三方验收体制探索,并实行测绘监理制度。建立第三方验收体系,让市场管理质量,分担管理部门质量监管责任。另外事务所可以考虑开展兼职执业业务,达到执业效率最大化,成为执业市场的强力补充,解决一些企业执业能力不足问题。

      3)测绘产品质量管理参与各方应分层次、明责任、不交叉,五方共治。

      由注册测绘师承担测绘产品质量责任,减轻了自然资源质检部门的负担,质检部门通过监督管理注册测绘师、抽查部分项目成果,以及建立测绘资质单位与注册测绘师黑红名单来确保测绘市场良性发展。测绘产品质量管理参与各方应多层次多维度对测绘产品进行质量控制和质量管理,权责明确。

      其一,测绘行政主管部门负责规则制定和行政监管,对质量监管进行组织和领导。

      其二,测绘质检机构受行业主管部门委托实施随机抽查,负责行业质量技术监督管理。

      其三,培育权威第三方质量检查机构(比如注册测绘师事务所)代替测绘质检机构的日常测绘验收工作,放开测绘质量检查准入,用市场手段全方位管理测绘产品质量。

      其四,测绘单位承担质量主体责任,建立企业质量管理体系和培育企业质量文化。

      其五,项目负责人应由注册测绘师担任,并承担应有的质量责任,使产品质量责任落实到人,由注册测绘师担任项目质检负责人,共同承担项目质量责任,并对测绘项目进行专人双把关。

      二、对注册测绘师定位的建议

      测绘成果上应加盖三类章,即项目负责人(包括专业负责人),企业法人,项目质检负责人,由盖章签字主体承担项目的质量责任。其中项目负责人和项目质检负责人都应由注册测绘师盖章签字。

      实施注册测绘师的目的是落实项目质量责任到项目管理者,使专业技术人员重视执业风险,审慎执业,把执业权责统一,来提高测绘地理信息产品的质量,并终身担责。所以注册测绘师要承担质量责任,天然要求负责测绘项目,担任项目负责人的角色,否则,项目质量责任无法落地,注册测绘师制度就成了无根之木。

      目前,测绘单位的质量管理职责主要以职称人员为主,但没有文件明确要求测绘成果必须职称人员盖章签字,只在测绘资质上与职称人员挂钩。故注册测绘师嵌入到目前的生产管理体系与目前现状没有明显冲突,只需相应岗位要求注册测绘师执业盖章即可。

      测绘项目的质量检查负责人也应由注册测绘师承担,承担相应的质量责任。若注册测绘师人数和执业力量分布不足,测绘单位难以足额配置,可设置过渡期。单位法人是测绘产品质量的直接责任方,可对注册测绘师进行有限和适当的追责。注册测绘师执业的项目质量责任不是无限的,应按照项目负责人、质量检查人,以及技术咨询等相关执业项目分类制定执业办法,具体划分注册测绘师与单位法人、其他人员等的权责分配。测绘地理信息项目由多方参与,影响质量的因素很多,让注册测绘师一个社会人承担整个测绘地理信息项目的质量责任显然不合情理,也无法实际操作推行。

      三、对注册测绘师的执业范围的建议

      1)可在联合测绘先开展执业

      目前国务院正向全国推进“联合竣工验收测量多测合一”试点,在竣工测量成果上可强制规定应由注册测绘师签字盖章,并制定全国性的多测合一规范标准,利用国家推进政务改革的契机推进注册测绘师执业试点,推进力度更大,也更有可操作性。同时也凸显注册测绘师在重大的不动产测绘领域把控质量的作用,发挥一定的社会效益。

      2)可在工程测量领域开展执业

      联合竣工验收测量多测合一之外,同一个建设工程还涉及到很多其他工程测量项目,如规划放线、拨地、验线、勘测定界、变形监测、房产预测绘等,应与竣工验收测量一起由同一个测绘单位承接,并执行注册测绘师制度。

      现在在多测合一先行实施的地区,很多都规定了统一的发包平台,因为一个建设工程竣工测量项目往往是该工程的最后一个关口,在这之前测绘企业可提前介入,导致恶性竞争,故应把涉及到所有建设工程的测绘项目合并,扩展多测合一的范围,统一放在承发包平台进行监督管理,使多测合一市场有序运转。

      3)重点工程和政府投资项目等开展执业

      为了把控测绘产品质量,也应强制要求注册测绘师把关成果质量,体现注册测绘师对行业管理和产品质量管理上的价值。如三调、地理国情监测、应急测绘等,尤其是在自然资源部可掌控的项目管理上,实施阻力较小的,应要求注册测绘师执业。

      4)时机成熟时把执业经验推广到全行业

      在局部试点经验取得后,逐步推广到测绘地信其他专业上,按专业差异分类制定注册测绘师执业办法,并制定相关的执业范本和标准,制定执业文件清单。

      市场化程度高的先推进,生产和使用地理数据,需要对数据质量把关的领域应执行注册测绘师执业制度。

      四、应对注册测绘师执业进行严厉的约束

      从住建部执业证书运行的情况来看,普遍存在对执业约束不足问题,项目挂章情况严重,导致工程事故频发。注册测绘师制度落实的核心是如何使测绘产品质量责任和注册测绘师的执业责任挂钩,也应对执业行为加以严格约束,及时发现和查处注册测绘师执业错漏。

      若注册测绘师或测绘企业不顾测绘产品质量,轻视执业责任,随意在测绘技术文件和成果上盖章签字,且测绘质量事故无法在测绘质量管理体系内被及时查处,则注册测绘师执业很可能变为形式主义走过场,为证书挂靠留下空间,则意味着这项制度运行失败。

      1)对注册测绘师执业进行监督检查

      要避免执业风险发生,关键是要做好注册测绘师执业质量进行监管工作,对注册测绘师的执业质量检查达到高覆盖率,甚至是100%覆盖。目前的测绘产品质量抽查管理机制很难满足这个要求,建议建立市场机制的质检机构,如合法合规的第三方民间质检机构、注册测绘师事务所等实施测绘产品质量验收工作,现在的质量检查机构可转型为质量仲裁机构,加强测绘产品的质量验收环节。积极培育一批权威的质量管理机构和信用评定机构,可与注册测绘师事务所的建设相结合。

      2)注册测绘师执业配套工具的建立

      一些与注册测绘师执业制度相匹配的制度应分步建立,如执业信用机制、执业责任仲裁机制、执业保险机制、测绘监理机制、第三方质检机制、事务所准入机制等配套制度。通过这个体系切实规范注册测绘师的执业行为,把好测绘执业质量关,发挥注册测绘师执业制度作用,大幅度提高测绘产品的质量,使整个测绘地信市场稳定有序发展。

      3)“红黑名单”制度采集要公平公正

      目前行业采取了信用管理制度来约束注册测绘师的执业行为,这个制度的设计初衷是没问题的,但实施过程中问题显而易见,目前并没有发挥它本来的功效。

      首先,信用信息采集时有执行尺度空间,甚至寻租空间。目前测绘市场主体依旧为垄断企业为主,这些企业与信用信息采集者可能都很熟悉,可能干扰采集,信用制度就可能失效。

      其次,目前良好信息主要是各类奖项信息收集。但实际评奖环境未必公平,奖项资源倾向于较大型企业,甚至某些企业会利用不良手段来获取,造成了市场主体获得良好信用信息不平等。

      要使信用制度能产生约束从业者操守、提高测绘产品质量的作用,应做到两点:一是采集信用信息要对每个市场主体一视同仁;二是信用信息应有实质性量化指标,每个指标都要认真考虑是否切实可行,并考虑公平性。

      五、注册测绘师制度推进的问题和解决策略

      1)大测绘专业多,执业办法需分类制定

      测绘地信行业具有大测绘特点,各专业技术特点和产品生产流程差异较大。应按专业差异分类制定注册测绘师执业办法,并制定相关的执业范本和标准,制定执业文件清单。兼顾各个专业测绘企业的诉求,制定有实际操作性、合理的执业方案,并可按试点情况考虑分步实施。避免注册测绘师执业办法一刀切,减轻在各专业注册测绘师执业制度推进中的阻力,使制度更加接地气,保障制度顺利推进。

      对一些新型行业,可实施分类管理,放宽进入门槛。只使用基础数据,面对公众服务,并不涉及坐标系、界线、高程、基础数据的服务行业提供商,只要能证明数据来源合理合法,可不需要注册测绘师准入,也不需要设置过高的行业资质门槛,放宽大众服务范围,促进新行业的发展。

      2)注册测绘师分布不均导致执业力量不均衡

      打破市场垄断,引导国企改制,构建公平的营商环境,促成注册测绘师自由流动。

      要改变注册测绘师分布不均匀的问题,不能回避测绘行业市场化不够的问题。不逐渐打破市场垄断和区域壁垒,促成公平市场竞争,注册测绘师的配置必然难以平衡,注册测绘师的大规模流动也无从谈起。引导事业单位加快改制,把公益性事业单位与市场性单位隔离,清理红顶中介,激发市场和人才活力,也是产业健康发展的要求。

      强制推进注册测绘师执业制度,先走出去,再管起来,加强执业宣传,管理执业预期,使企业重视注册测绘师人才的储备和培养,让市场调配注册测绘师,使注册测绘师高薪被缺口单位聘任,调剂注册测绘师的配置。

      3)要在全行业推行执业制度,企业数量和执业力量之间存在矛盾

      假设20000家企业需要注册测绘师执业,每家企业配备两名注册测绘师,则需要40000名注册测绘师,可见要在全行业执业,注册测绘师缺口还十分巨大。行业集中度过低,导致注册测绘师无法充分执业,造成执业资源浪费。要解决这个问题,关键是注册测绘师平均执业的产值应达到一定标准。

      要达到这个目的有三个选项可以选择:

      一是引导兼并重组,做大做强企业,使注册测绘师能充分执业。

      创业的核心是让更多有生命力的创业者能在市场上成长,同时,不合格的创业者市场退出机制也应同步建设,产业的壮大不是以企业绝对数量为指标,应鼓励企业进行重组,做大做强。不良企业、僵尸企业应退出市场,或重组整顿,提高产业集中度是未来几年测绘行业的重要任务。

      二是试行代理执业制度,让注册测绘师执业能跨企业调配。

      测绘企业中很多是小微企业,让他们去足额配置执业人才,按照目前资质对专业技术人员的要求勉为所难。

      可以考虑是否让丙丁小企业负责测绘项目的劳务,质量管理交给其他企业代理,由其他企业的注册测绘师代理其执业,签订代理合同,明确双方责任。所谓的其他企业可以是其他具有多余注册测绘师执业力量的测绘资质企业,也可以是专门的第三方注册测绘师事务所,如果可行,这样可以有效解决注册测绘师制度实施后小微企业无法执业的问题,提高注册测绘师执业充分度,并不影响小微企业的生存。

      设立注册测绘师事务所代理执业机制,在资质管理办法中添加注册测绘师事务所资质,使注册测绘师可以在事务所注册。

      三是设计临时执业资格制度,在过渡期内暂时满足执业需求。

      目前进行“多测合一”执业的力量明显不足,可以考虑设立临时执业资格。过渡期内要求项目负责人必须由注册测绘师担任,在局部地区,可以暂时由职称人员补充或代替,依据一定评定方法或考核办法发放临时执业证书。

      这个举措在其他一些注册证执业领域都有范例,可借鉴。

      六、多测合一执业中,注册测绘师执业办法的建议

      1)加快注册测绘师执业平台建设

      测绘项目、注册测绘师执业、测绘资质单位、测绘信用平台,实现测绘项目、个人资格、企业资质、信用一平台电子化全管理,把招投标行为和注册测绘师联系起来,规定相关项目技术负责人必须为注册测绘师。

      2)设定注册测绘师执业项目限制

      对每个注册测绘师同时担任项目技术负责人的总金额予以规定,这个额度应根据具体测绘专业的特征分别规定。如在一定金额以上的项目规定注册测绘师同时只能担任一个项目技术负责人,在小项目上可以同时担任多个项目负责人,一些特别小的项目可以合并在一起由注册测绘师担任项目负责人,这也是顾及到有的测绘合同金额较小的因素。

      3)质量体系管理与注册测绘师挂钩

      测绘资质企业的质量文件,如质量手册、作业书等,应落实注册测绘师签章制度,把注册测绘师与测绘企业的质量管理联系起来。

      注册测绘师职业盖章要承担终身责任,对执业者而言难度颇大。测绘执业活动是一个企业质量管理制度系统性的整改过程,而非仅仅盖章一个程序而已。要建设这个制度,必须建立完善的测绘师执业条件,建立完整质量管理制度,足额配置质量管理资源,从上到下改进组织的运行状况,鼓励测绘企业进行ISO认证。

      4)多测合一项目可分专业由多名注册测绘师执业。

      多测合一项目分专业多,技术繁杂,一名注册测绘师难以做到全精通。有条件的单位可以让多名注册测绘师在不同专业分别执业,能有效减轻注册测绘师的执业压力,提高测绘产品质量。

      5)列出注册测绘师执业责任细则表

      应制定详细的执业流程和准则,依此细化执业责任分配事项,分类列表计分,明晰注册测绘师应分别承担主要责任、连带责任、无责任的具体场景。

      6)应记录注册测绘师执业产值最小值

      应规定每个注册测绘师每年执业产值的最小值,作为再注册的考核指标,以及注册测绘师事务所合伙人的指标,此举可在一定限度上约束挂证人员。

      七、建议把注册测绘师管理下放到注册测绘师协会

      注册测绘师行业协会的建立是有必要的,可以进行注册测绘师自律管理,一些管理权限可以下放行业协会,结合互联网可以有效的管理注册测绘师。

      注册测绘师应由注册测绘师来管理,注册测绘师行业协会受自然资源部委托代管注册测绘师考试、注册、责任仲裁、执业监管等事项。注册测绘师行业协会应独立于目前的测绘学会和产业协会,注册测绘师协会的所有组成人员都应该为注册测绘师,实施独立的行业协会自律管理。

      此举一是能减轻主管部门的管理负担,二是由注册测绘师管理注册测绘师,能维护注册测绘师的权益,也真正能为注册测绘师制度的合理推进进行自律监督,专业的事应由专业的人来管理。

      海外的注册测量师协会、国内的注册会计师协会、律师协会等都可参照。

      八、结语

      我们全体注册测绘师期盼自然资源部领导尽快实施有关法律法规,我们也将竭力配合早日推进制度落地,全力支持自然资源部的工作,共同建设测绘地信事业。全体测绘人凝聚为一体,测绘地信事业定将乘风破浪,一帆风顺。

                                      

                                                                                                     斑点牛

         

      浙江·温州
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      刘国亮Lv.2
      还应建议改进注册测会绘师考试办法,将一年全过改为二年一个周期滚动管理,周期内通过所有科日即可。案例分析可以改为客观题与主观题结合。
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